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　　近日，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步加強資本市場中小投資者合法權(quán)益保護工作的意見》(以下簡稱“《意見》”)，這是首部投資者權(quán)益保護的專門性制度規(guī)定。作為證券期貨市場投資者保護的頂層制度設(shè)計和總體行動綱領(lǐng)，《意見》的出臺必將對落實中小投資者保護起到重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用，對于增強市場的公信力和吸引力、推動行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展以及維護社會公平正義，具有非常重要而深遠(yuǎn)的意義。

　　中小投資者權(quán)益保護是當(dāng)前市場發(fā)展的短板問題

　　投資者權(quán)益保護的基礎(chǔ)性制度供給不足。從全球資本市場來看，保護投資者合法權(quán)益一直是各國證券監(jiān)管工作的宗旨和中心，美國、英國及香港、臺灣等國家和地區(qū)在投資者保護方面已有相應(yīng)立法實踐，形成了一套實踐中行之有效的制度和措施。我國資本市場由于歷史發(fā)展的原因，長期以來的制度設(shè)計偏重于市場規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)、市場功能的發(fā)展和完善，而對于投資者尤其是中小投資者保護的實質(zhì)性重視不夠。我國《證券法》及相關(guān)行政法規(guī)、監(jiān)管部門規(guī)章等多有提及投資者保護原則，但具體措施和標(biāo)準(zhǔn)普遍缺乏，“一句話”法則居多，導(dǎo)致制度操作性不夠甚至形同虛設(shè)。個別損害投資者利益事件發(fā)生后，投資者索賠無依據(jù)、起訴難立案等現(xiàn)象一定程度上說明了制度缺失問題。

　　中小投資者“四權(quán)”難以得到保障。參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、求償權(quán)是投資者的基本權(quán)利，是保障投資者公平參與市場的必要條件。中小投資者在法規(guī)制定的事前和事中基本無法參與，在參與上市公司治理時缺乏表達(dá)意見的便利條件。中小投資者相對于證券發(fā)行人、證券中介服務(wù)機構(gòu)等處于絕對信息劣勢地位，加上知識、經(jīng)驗和專業(yè)能力缺乏，難以及時獲取真實準(zhǔn)確的信息。中小投資者對相關(guān)市場參與主體進行監(jiān)督的形式較少，方式有限，投資者與融資方、監(jiān)管部門的互動機制還不完善。中小投資者索賠難、起訴難、舉證難等問題比較突出，市場多元化糾紛解決機制尚不健全，侵害投資者行為的賠償責(zé)任難以落地。

　　投資回報機制不健全。歷年市場投資回報總體較低，近10年我國上市公司現(xiàn)金 對凈利潤占比僅有境外成熟市場的60%左右。同時，上市公司不重視公司市值管理比較普遍，部分上市公司治理機制不健全，缺乏多種方式回報投資者的制度安排，許多處于成熟期的公司甚至連續(xù)多年不分紅。由于投資回報機制不健全，投資者難以形成穩(wěn)定回報預(yù)期，炒新、炒小、炒差等投機行為盛行，價值投資、理性投資理念難以樹立，這也是中小投資者虧損的重要原因。

　　投資者保護的市場環(huán)境尚未形成。由于歷史、文化等各方面原因，我國資本市場的股權(quán)文化、契約精神、誠信水平等與境外成熟市場尚有差距。此外，投資者保護的組織體系尚不健全，許多中小投資者的權(quán)利意識不強，在發(fā)生投資糾紛時“信訪不信法”、購買產(chǎn)品時不履行適當(dāng)性義務(wù)以及不了解自我保護的手段等現(xiàn)象也一定程度上存在。

　　健全資本市場中小投資者權(quán)益保護的制度與措施

　　資本市場中小投資者保護面臨的情況復(fù)雜，難度很大，其內(nèi)容涉及到證券監(jiān)管的方方面面，是一項資本市場全員參與的工作。因此，建立健全專門的法規(guī)制度，采取有針對性的保護措施是十分必要的。此次，國務(wù)院《意見》考慮到中小投資者在資金實力、信息獲取、專業(yè)知識、風(fēng)險承受和自我保護能力等方面處于弱勢地位，在制度安排中立足于對中小投資者的傾斜保護，圍繞落實投資者“四權(quán)”建章立制。此外，《意見》堅持兼顧中小投資者保護和市場運營效率的原則，部分措施先行試點、循序漸進，引導(dǎo)中小投資者依法行權(quán)，加大公共平臺支持，減輕市場經(jīng)營主體的負(fù)擔(dān)。《意見》對于健全證券期貨市場中小投資者保護體系具有重要意義：

　　一是加強中小投資者保護頂層制度設(shè)計。《意見》從保障中小投資者知情權(quán)、健全中小投資者投票和表決機制、健全投資回報機制、健全投資者適當(dāng)性制度、建立多元化糾紛解決機制、實施中小投資者賠償機制、加大侵害中小投資者權(quán)益行為監(jiān)管打擊力度、強化中小投資者教育、完善投資者保護組織體系等9個方面提出要求，既有對原有保護制度的完善，也提出很多新思路、新措施，全面構(gòu)筑了中小投資者保護的制度體系。

　　二是突出投資者權(quán)利落實。強化相關(guān)責(zé)任主體的信息披露義務(wù)，強調(diào)自愿性、簡明化披露規(guī)則，健全信息披露異常情形問責(zé)機制，保障投資者知情權(quán)；推行董事選舉累積投票制，為中小投資者投票提供便利條件，保障投資者參與權(quán)；健全投資者查詢相關(guān)市場機構(gòu)誠信狀況的機制，建立違法案件舉報獎勵制度，保障投資者監(jiān)督權(quán)等。

　　三是健全投資回報機制。要求上市公司要明確分紅政策預(yù)期，采取現(xiàn)金分紅、股票回購等多種方式回報投資者，完善除權(quán)除息制度安排。形成基金管理人與持有人利益一致的費用模式。

　　四是健全投資者適當(dāng)性制度。規(guī)范經(jīng)營機構(gòu)銷售行為，要完善投資者分類及動態(tài)評估機制，建立適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方法和程序評估所銷售產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險，將適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品或服務(wù)提供給適當(dāng)?shù)耐顿Y者。明確非適當(dāng)性銷售給投資者造成損失的賠償責(zé)任。

　　五是完善投資者救助機制。推廣證券期貨專業(yè)糾紛調(diào)解制度，健全證券期貨仲裁機制，完善證券期貨侵權(quán)行為民事賠償制度，降低、減免中小投資者維權(quán)成本。要求各經(jīng)營主體設(shè)立專項風(fēng)險準(zhǔn)備金用于賠償。實行證券投資者保護基金和期貨投資者保障基金先行補償機制。

　　推動證券行業(yè)落實中小投資者保護職責(zé)和義務(wù)

　　國務(wù)院《意見》的出臺為證券期貨市場中小投資者保護提供了較高層面的法規(guī)支持，也提出了一系列極具操作性的制度措施。證券監(jiān)管部門、自律組織、證券發(fā)行人、中介機構(gòu)及相關(guān)單位等應(yīng)各盡其職，有效構(gòu)建投資者保護責(zé)任體系。證券行業(yè)作為證券期貨市場的重要中介，直接為廣大中小投資者提供各類投資及交易服務(wù)，在此過程中最大程度地做好投資者教育、投資者服務(wù)就是對投資者最好的保護?！兑庖姟返某雠_從制度層面使得證券行業(yè)在投資者保護方面具有更多施展空間，同時也將肩負(fù)更多的職責(zé)和義務(wù)，這既是對投資者的保護，也是對行業(yè)自身的維護。近年，中國證券業(yè)協(xié)會通過督促行業(yè)開展投資者教育與服務(wù)、推動行業(yè)建立投資者適當(dāng)性制度、建立健全證券糾紛行業(yè)調(diào)解機制以及組織制作投教產(chǎn)品和宣傳活動等引導(dǎo)證券行業(yè)積極開展投資者保護工作，但這與資本市場投資者保護的迫切要求相比還不足。

　　市場經(jīng)營主體是中小投資者保護的主要力量，協(xié)會作為行業(yè)自律組織，將按照《意見》要求推動行業(yè)落實好中小投資者保護職責(zé)和義務(wù)。一是推動證券公司落實投資者適當(dāng)性制度。完善證券公司投資者適當(dāng)性制度指引，督促公司健全內(nèi)部投資者適當(dāng)性制度與執(zhí)行體系。要根據(jù)投資者提供的信息，完善對其風(fēng)險承受能力進行綜合評估的方法和標(biāo)準(zhǔn)，對風(fēng)險承受能力較弱的中小投資者增強推薦產(chǎn)品和服務(wù)時的風(fēng)險揭示等保護性要求。建立對產(chǎn)品與服務(wù)風(fēng)險分級的方法體系，確定各項評估因素的分值和權(quán)重，建立評估分值與產(chǎn)品或服務(wù)風(fēng)險等級的對應(yīng)關(guān)系，對代銷產(chǎn)品盡職調(diào)查并審慎進行風(fēng)險評估。完善對公司相關(guān)崗位人員投資者適當(dāng)性工作職責(zé)的考核、監(jiān)督及培訓(xùn)機制。以檢查評估等方式加強對證券公司投資者適當(dāng)性工作的自律管理。二是組織行業(yè)積極開展中小投資者教育。要將投資者教育納入開戶、交易、服務(wù)及營銷等各項具體業(yè)務(wù)規(guī)則中，建立以介紹投資產(chǎn)品、業(yè)務(wù)信息和風(fēng)險揭示為核心的常態(tài)化工作機制。對新入市的中小投資者要開展基礎(chǔ)知識培訓(xùn)和投資風(fēng)險教育，對新推出的產(chǎn)品要做出專門的風(fēng)險提示，對新出臺的政策規(guī)則要以通俗易懂的方式進行說明和解釋。要將投資者權(quán)利和自我保護措施作為中小投資者教育的重要內(nèi)容。積極利用新聞媒體、新媒體、自媒體等輿論引導(dǎo)作用，加強對中小投資者的教育宣傳。三是完善證券糾紛行業(yè)調(diào)解機制。加強與相關(guān)機構(gòu)的合作交流，逐步建立健全證券糾紛“訴調(diào)對接、仲調(diào)對接和信調(diào)對接”機制，不斷提升協(xié)會證券糾紛調(diào)解工作的影響力和公信力。擴大調(diào)解范圍，創(chuàng)新調(diào)解方式，支持行業(yè)和解。設(shè)立證券糾紛調(diào)解專項基金，為持續(xù)開展糾紛調(diào)解提供資金保障，為廣大中小投資者提供免費調(diào)解服務(wù)。在條件成熟時，擬將證券糾紛調(diào)解中心改造成協(xié)會下屬的獨立的證券糾紛調(diào)解機構(gòu)。四是促進行業(yè)加強投資者互動式服務(wù)。完善公司客戶投訴處理機制，統(tǒng)一投訴處理流程，明確客戶投訴受理、處理、督辦、反饋、回訪、歸檔、報備等流程及處理時效要求。積極利用中介機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，向廣大中小投資者做好信息披露和解讀工作，為投資者行使各項權(quán)利提供幫助和便利條件。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)積極開展投資者互動平臺建設(shè)，為投資者提供咨詢、建議答復(fù)。五是不斷加強整治非法證券活動力度。根據(jù)會員單位參與整治利用網(wǎng)絡(luò)等媒體從事非法證券活動工作指引，促進行業(yè)建立整非工作機制。通過多種渠道持續(xù)向社會發(fā)布非法仿冒證券公司、證券投資咨詢公司等機構(gòu)黑名單，警示投資者防范非法證券活動。對發(fā)現(xiàn)的較為典型的案例和新情況，及時通過投資者公告的方式提示風(fēng)險。積極與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟等第三方的合作，加強對網(wǎng)絡(luò)非法證券活動的打擊力度。六是建立證券公司中小投資者權(quán)益保護評價機制。研究建立證券公司投資者尤其是中小投資者保護的評價機制，以檢查、評估等方式加強對證券公司投資者保護工作的自律管理。制定、完善評價指標(biāo)與方法，為證券公司投資者保護工作提供導(dǎo)向。