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　　近日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場(chǎng)中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)，這是首部投資者權(quán)益保護(hù)的專門性制度規(guī)定。作為證券期貨市場(chǎng)投資者保護(hù)的頂層制度設(shè)計(jì)和總體行動(dòng)綱領(lǐng)，《意見》的出臺(tái)必將對(duì)落實(shí)中小投資者保護(hù)起到重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用，對(duì)于增強(qiáng)市場(chǎng)的公信力和吸引力、推動(dòng)行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展以及維護(hù)社會(huì)公平正義，具有非常重要而深遠(yuǎn)的意義。

　　中小投資者權(quán)益保護(hù)是當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展的短板問(wèn)題

　　投資者權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)性制度供給不足。從全球資本市場(chǎng)來(lái)看，保護(hù)投資者合法權(quán)益一直是各國(guó)證券監(jiān)管工作的宗旨和中心，美國(guó)、英國(guó)及香港、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)在投資者保護(hù)方面已有相應(yīng)立法實(shí)踐，形成了一套實(shí)踐中行之有效的制度和措施。我國(guó)資本市場(chǎng)由于歷史發(fā)展的原因，長(zhǎng)期以來(lái)的制度設(shè)計(jì)偏重于市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)功能的發(fā)展和完善，而對(duì)于投資者尤其是中小投資者保護(hù)的實(shí)質(zhì)性重視不夠。我國(guó)《證券法》及相關(guān)行政法規(guī)、監(jiān)管部門規(guī)章等多有提及投資者保護(hù)原則，但具體措施和標(biāo)準(zhǔn)普遍缺乏，“一句話”法則居多，導(dǎo)致制度操作性不夠甚至形同虛設(shè)。個(gè)別損害投資者利益事件發(fā)生后，投資者索賠無(wú)依據(jù)、起訴難立案等現(xiàn)象一定程度上說(shuō)明了制度缺失問(wèn)題。

　　中小投資者“四權(quán)”難以得到保障。參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、求償權(quán)是投資者的基本權(quán)利，是保障投資者公平參與市場(chǎng)的必要條件。中小投資者在法規(guī)制定的事前和事中基本無(wú)法參與，在參與上市公司治理時(shí)缺乏表達(dá)意見的便利條件。中小投資者相對(duì)于證券發(fā)行人、證券中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等處于絕對(duì)信息劣勢(shì)地位，加上知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力缺乏，難以及時(shí)獲取真實(shí)準(zhǔn)確的信息。中小投資者對(duì)相關(guān)市場(chǎng)參與主體進(jìn)行監(jiān)督的形式較少，方式有限，投資者與融資方、監(jiān)管部門的互動(dòng)機(jī)制還不完善。中小投資者索賠難、起訴難、舉證難等問(wèn)題比較突出，市場(chǎng)多元化糾紛解決機(jī)制尚不健全，侵害投資者行為的賠償責(zé)任難以落地。

　　投資回報(bào)機(jī)制不健全。歷年市場(chǎng)投資回報(bào)總體較低，近10年我國(guó)上市公司現(xiàn)金 對(duì)凈利潤(rùn)占比僅有境外成熟市場(chǎng)的60%左右。同時(shí)，上市公司不重視公司市值管理比較普遍，部分上市公司治理機(jī)制不健全，缺乏多種方式回報(bào)投資者的制度安排，許多處于成熟期的公司甚至連續(xù)多年不分紅。由于投資回報(bào)機(jī)制不健全，投資者難以形成穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期，炒新、炒小、炒差等投機(jī)行為盛行，價(jià)值投資、理性投資理念難以樹立，這也是中小投資者虧損的重要原因。

　　投資者保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境尚未形成。由于歷史、文化等各方面原因，我國(guó)資本市場(chǎng)的股權(quán)文化、契約精神、誠(chéng)信水平等與境外成熟市場(chǎng)尚有差距。此外，投資者保護(hù)的組織體系尚不健全，許多中小投資者的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，在發(fā)生投資糾紛時(shí)“信訪不信法”、購(gòu)買產(chǎn)品時(shí)不履行適當(dāng)性義務(wù)以及不了解自我保護(hù)的手段等現(xiàn)象也一定程度上存在。

　　健全資本市場(chǎng)中小投資者權(quán)益保護(hù)的制度與措施

　　資本市場(chǎng)中小投資者保護(hù)面臨的情況復(fù)雜，難度很大，其內(nèi)容涉及到證券監(jiān)管的方方面面，是一項(xiàng)資本市場(chǎng)全員參與的工作。因此，建立健全專門的法規(guī)制度，采取有針對(duì)性的保護(hù)措施是十分必要的。此次，國(guó)務(wù)院《意見》考慮到中小投資者在資金實(shí)力、信息獲取、專業(yè)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)承受和自我保護(hù)能力等方面處于弱勢(shì)地位，在制度安排中立足于對(duì)中小投資者的傾斜保護(hù)，圍繞落實(shí)投資者“四權(quán)”建章立制。此外，《意見》堅(jiān)持兼顧中小投資者保護(hù)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率的原則，部分措施先行試點(diǎn)、循序漸進(jìn)，引導(dǎo)中小投資者依法行權(quán)，加大公共平臺(tái)支持，減輕市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的負(fù)擔(dān)。《意見》對(duì)于健全證券期貨市場(chǎng)中小投資者保護(hù)體系具有重要意義：

　　一是加強(qiáng)中小投資者保護(hù)頂層制度設(shè)計(jì)。《意見》從保障中小投資者知情權(quán)、健全中小投資者投票和表決機(jī)制、健全投資回報(bào)機(jī)制、健全投資者適當(dāng)性制度、建立多元化糾紛解決機(jī)制、實(shí)施中小投資者賠償機(jī)制、加大侵害中小投資者權(quán)益行為監(jiān)管打擊力度、強(qiáng)化中小投資者教育、完善投資者保護(hù)組織體系等9個(gè)方面提出要求，既有對(duì)原有保護(hù)制度的完善，也提出很多新思路、新措施，全面構(gòu)筑了中小投資者保護(hù)的制度體系。

　　二是突出投資者權(quán)利落實(shí)。強(qiáng)化相關(guān)責(zé)任主體的信息披露義務(wù)，強(qiáng)調(diào)自愿性、簡(jiǎn)明化披露規(guī)則，健全信息披露異常情形問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障投資者知情權(quán)；推行董事選舉累積投票制，為中小投資者投票提供便利條件，保障投資者參與權(quán)；健全投資者查詢相關(guān)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)誠(chéng)信狀況的機(jī)制，建立違法案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，保障投資者監(jiān)督權(quán)等。

　　三是健全投資回報(bào)機(jī)制。要求上市公司要明確分紅政策預(yù)期，采取現(xiàn)金分紅、股票回購(gòu)等多種方式回報(bào)投資者，完善除權(quán)除息制度安排。形成基金管理人與持有人利益一致的費(fèi)用模式。

　　四是健全投資者適當(dāng)性制度。規(guī)范經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)銷售行為，要完善投資者分類及動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，建立適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方法和程序評(píng)估所銷售產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，將適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品或服務(wù)提供給適當(dāng)?shù)耐顿Y者。明確非適當(dāng)性銷售給投資者造成損失的賠償責(zé)任。

　　五是完善投資者救助機(jī)制。推廣證券期貨專業(yè)糾紛調(diào)解制度，健全證券期貨仲裁機(jī)制，完善證券期貨侵權(quán)行為民事賠償制度，降低、減免中小投資者維權(quán)成本。要求各經(jīng)營(yíng)主體設(shè)立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金用于賠償。實(shí)行證券投資者保護(hù)基金和期貨投資者保障基金先行補(bǔ)償機(jī)制。

　　推動(dòng)證券行業(yè)落實(shí)中小投資者保護(hù)職責(zé)和義務(wù)

　　國(guó)務(wù)院《意見》的出臺(tái)為證券期貨市場(chǎng)中小投資者保護(hù)提供了較高層面的法規(guī)支持，也提出了一系列極具操作性的制度措施。證券監(jiān)管部門、自律組織、證券發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)單位等應(yīng)各盡其職，有效構(gòu)建投資者保護(hù)責(zé)任體系。證券行業(yè)作為證券期貨市場(chǎng)的重要中介，直接為廣大中小投資者提供各類投資及交易服務(wù)，在此過(guò)程中最大程度地做好投資者教育、投資者服務(wù)就是對(duì)投資者最好的保護(hù)?！兑庖姟返某雠_(tái)從制度層面使得證券行業(yè)在投資者保護(hù)方面具有更多施展空間，同時(shí)也將肩負(fù)更多的職責(zé)和義務(wù)，這既是對(duì)投資者的保護(hù)，也是對(duì)行業(yè)自身的維護(hù)。近年，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)督促行業(yè)開展投資者教育與服務(wù)、推動(dòng)行業(yè)建立投資者適當(dāng)性制度、建立健全證券糾紛行業(yè)調(diào)解機(jī)制以及組織制作投教產(chǎn)品和宣傳活動(dòng)等引導(dǎo)證券行業(yè)積極開展投資者保護(hù)工作，但這與資本市場(chǎng)投資者保護(hù)的迫切要求相比還不足。

　　市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體是中小投資者保護(hù)的主要力量，協(xié)會(huì)作為行業(yè)自律組織，將按照《意見》要求推動(dòng)行業(yè)落實(shí)好中小投資者保護(hù)職責(zé)和義務(wù)。一是推動(dòng)證券公司落實(shí)投資者適當(dāng)性制度。完善證券公司投資者適當(dāng)性制度指引，督促公司健全內(nèi)部投資者適當(dāng)性制度與執(zhí)行體系。要根據(jù)投資者提供的信息，完善對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行綜合評(píng)估的方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱的中小投資者增強(qiáng)推薦產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)揭示等保護(hù)性要求。建立對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的方法體系，確定各項(xiàng)評(píng)估因素的分值和權(quán)重，建立評(píng)估分值與產(chǎn)品或服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)代銷產(chǎn)品盡職調(diào)查并審慎進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。完善對(duì)公司相關(guān)崗位人員投資者適當(dāng)性工作職責(zé)的考核、監(jiān)督及培訓(xùn)機(jī)制。以檢查評(píng)估等方式加強(qiáng)對(duì)證券公司投資者適當(dāng)性工作的自律管理。二是組織行業(yè)積極開展中小投資者教育。要將投資者教育納入開戶、交易、服務(wù)及營(yíng)銷等各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)規(guī)則中，建立以介紹投資產(chǎn)品、業(yè)務(wù)信息和風(fēng)險(xiǎn)揭示為核心的常態(tài)化工作機(jī)制。對(duì)新入市的中小投資者要開展基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)和投資風(fēng)險(xiǎn)教育，對(duì)新推出的產(chǎn)品要做出專門的風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)新出臺(tái)的政策規(guī)則要以通俗易懂的方式進(jìn)行說(shuō)明和解釋。要將投資者權(quán)利和自我保護(hù)措施作為中小投資者教育的重要內(nèi)容。積極利用新聞媒體、新媒體、自媒體等輿論引導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)中小投資者的教育宣傳。三是完善證券糾紛行業(yè)調(diào)解機(jī)制。加強(qiáng)與相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作交流，逐步建立健全證券糾紛“訴調(diào)對(duì)接、仲調(diào)對(duì)接和信調(diào)對(duì)接”機(jī)制，不斷提升協(xié)會(huì)證券糾紛調(diào)解工作的影響力和公信力。擴(kuò)大調(diào)解范圍，創(chuàng)新調(diào)解方式，支持行業(yè)和解。設(shè)立證券糾紛調(diào)解專項(xiàng)基金，為持續(xù)開展糾紛調(diào)解提供資金保障，為廣大中小投資者提供免費(fèi)調(diào)解服務(wù)。在條件成熟時(shí)，擬將證券糾紛調(diào)解中心改造成協(xié)會(huì)下屬的獨(dú)立的證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。四是促進(jìn)行業(yè)加強(qiáng)投資者互動(dòng)式服務(wù)。完善公司客戶投訴處理機(jī)制，統(tǒng)一投訴處理流程，明確客戶投訴受理、處理、督辦、反饋、回訪、歸檔、報(bào)備等流程及處理時(shí)效要求。積極利用中介機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，向廣大中小投資者做好信息披露和解讀工作，為投資者行使各項(xiàng)權(quán)利提供幫助和便利條件。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)積極開展投資者互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，為投資者提供咨詢、建議答復(fù)。五是不斷加強(qiáng)整治非法證券活動(dòng)力度。根據(jù)會(huì)員單位參與整治利用網(wǎng)絡(luò)等媒體從事非法證券活動(dòng)工作指引，促進(jìn)行業(yè)建立整非工作機(jī)制。通過(guò)多種渠道持續(xù)向社會(huì)發(fā)布非法仿冒證券公司、證券投資咨詢公司等機(jī)構(gòu)黑名單，警示投資者防范非法證券活動(dòng)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的較為典型的案例和新情況，及時(shí)通過(guò)投資者公告的方式提示風(fēng)險(xiǎn)。積極與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟等第三方的合作，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)非法證券活動(dòng)的打擊力度。六是建立證券公司中小投資者權(quán)益保護(hù)評(píng)價(jià)機(jī)制。研究建立證券公司投資者尤其是中小投資者保護(hù)的評(píng)價(jià)機(jī)制，以檢查、評(píng)估等方式加強(qiáng)對(duì)證券公司投資者保護(hù)工作的自律管理。制定、完善評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法，為證券公司投資者保護(hù)工作提供導(dǎo)向。