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近日出臺的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》引發(fā)關(guān)注。“支持縣城發(fā)展，是要控制大城市嗎?”“又要在縣城蓋樓了?”一些疑問開始出現(xiàn)。

關(guān)于縣城的未來，專家們也展開了密集的學(xué)術(shù)討論。

比如4月28日，中國城市百人論壇2022春季論壇舉行，主題就定為“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”;比如5月9日，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院也舉行了一場新的“中國鄉(xiāng)村大講堂”，主題是“縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興：中國區(qū)域發(fā)展新的發(fā)力點?”

城叔整合這兩次論壇上的專家觀點，嘗試梳理一下：縣城，怎么突然迎來了高光時刻?

政策的轉(zhuǎn)折

近幾十年來，我國關(guān)于城鎮(zhèn)化的提法很多，比如小城鎮(zhèn)、城市群、都市圈、超大特大城市、縣城等等。

在獨立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵看來，這些都是相對平行的戰(zhàn)略，不等于用一個去覆蓋另一個。

1978年是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中第一個比較大的轉(zhuǎn)折點。改革開放前，相對于工業(yè)化而言，城鎮(zhèn)化處于從屬地位;改革開放后，城鎮(zhèn)化受到重視。

一開始，中國城市的發(fā)展方針是“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”。

在李鐵看來，制定這樣的政策，源于當(dāng)時對歷史客觀條件的判斷、對農(nóng)產(chǎn)品供給的擔(dān)憂、擔(dān)心“城市病”的發(fā)生，以及從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，認(rèn)為小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的聯(lián)系比較緊密，可以在小城市多聚集一些人口。

1998年，中央十五屆三中全會提出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”，概括為“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”。

2000年在《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中，又提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑，應(yīng)著重發(fā)展小城鎮(zhèn)。

這段時期內(nèi)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要組成部分，其數(shù)量、規(guī)模和質(zhì)量都在快速進(jìn)步。

2005年前后，出現(xiàn)了一個新的轉(zhuǎn)折。“十一五”規(guī)劃綱要中專設(shè)一章，叫“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”，指出要“形成高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局”——把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其他城市和小城鎮(zhèn)點狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔。

各類“城”的角色定位發(fā)生了變化，城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是主戰(zhàn)場;中心城市要“增強(qiáng)輻射帶動功能”，中小城市是“加快發(fā)展”，小城鎮(zhèn)是“有重點地發(fā)展”。

黨的十八大之后，更是確定了以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略。2015年12月，中央還時隔37年再度召開了中央城市工作會議。黨的十九大報告提出，以城市群為主體，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》發(fā)布。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、全國工程勘察設(shè)計大師王凱回顧，

上一輪新型城鎮(zhèn)化在空間上的著力點，提到比較多的是“發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群，使之成為支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺”。

據(jù)王凱透露，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021—2035年)》已通過，“新一輪規(guī)劃的一個新亮點是特別提出‘大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展’，特別補(bǔ)充‘以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)：補(bǔ)短板強(qiáng)弱項、就地城鎮(zhèn)化’，強(qiáng)調(diào)‘城鄉(xiāng)融合’，以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。”

最新的“十四五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步明確，“以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展”“因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展”。

眼下，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱“意見”)發(fā)布。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱表示，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，并非否定過去都市圈、城市群的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，而是補(bǔ)短板。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英同樣認(rèn)為，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化并不是對已經(jīng)確立的都市圈發(fā)展模式推倒重來，而是完善和矯正，“應(yīng)重新認(rèn)識城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的基本規(guī)律，避免過去城市極端極化和極端回到鄉(xiāng)村這兩種思路”。

客觀的規(guī)律

《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中談到了兩個客觀規(guī)律。一是“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載力，這是符合客觀規(guī)律的”;二是“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴(kuò)張”。

專家們各自的研究數(shù)據(jù)也形成了更多維度的印證。

李鐵提到，根據(jù)他們的跟蹤調(diào)查，十幾年前農(nóng)民工在城市購房比例大約只有1%，最近幾年這個比例上升到25%，“置業(yè)地點主要在縣城”。“河南一個縣的縣長曾說，全縣有50%以上的人都不在村里住了，進(jìn)入了縣城。”

2020年魏后凱的團(tuán)隊也做了一個涉及10個省、300多個村莊的調(diào)查，農(nóng)村外出勞動力人口中，33.6%愿意前往縣城和縣級市就業(yè)，排名第一，其次是地級市。

農(nóng)民為何要進(jìn)入縣城?

過去多年的人口流動中，大城市是人口流向的主要目標(biāo)，數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入大城市，但許多人很難真正被容納進(jìn)大城市。

“2000年的文件中就已經(jīng)提出全面取消縣城的落戶限制。”李鐵說，這在中西部人口流出地區(qū)已經(jīng)不是問題，但是在人口流入地區(qū)“不僅沒有落實，而且落戶還難上加難”。

其次還有生活成本的問題，居住、教育、醫(yī)療的市民化進(jìn)程緩慢，家鄉(xiāng)的縣城就成了非�，F(xiàn)實、也非常理性的選擇。

在魏后凱看來，縣城承擔(dān)了連接城鄉(xiāng)的作用，也是縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等方面的中心，同時，縣城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，和建制市的差距正在縮小，這是縣城成為新型城鎮(zhèn)化重要載體、未來吸納更多人口的基礎(chǔ)。

中國人民大學(xué)教授、“三農(nóng)”專家溫鐵軍同樣提到，“教育資源和醫(yī)療資源從鄉(xiāng)村向縣級以上集中，除了少數(shù)地區(qū)，大多數(shù)縣已經(jīng)完成城市化。在縣一級，教師、醫(yī)生、公務(wù)員，在縣級城鎮(zhèn)生活，已經(jīng)和在城市中沒有太大差別。”

在多位專家看來，提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是尊重現(xiàn)實的政策調(diào)整，也順應(yīng)了客觀規(guī)律的趨勢演進(jìn)。在政策的戰(zhàn)略框架、人口的規(guī)律趨勢下，這次的《意見》給出的是推進(jìn)建設(shè)的操作性內(nèi)容，明確了五種類型的縣城，并對其發(fā)展方向給予分類引導(dǎo)。

作為“城尾鄉(xiāng)頭”，縣城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，并非大城市的簡單復(fù)刻;縣城需要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使鄉(xiāng)村真正具有發(fā)展的內(nèi)生動力，而不是讓產(chǎn)業(yè)變成房地產(chǎn)。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院常務(wù)副院長、文科講席教授李小云在《鄉(xiāng)村振興不能單獨從鄉(xiāng)村尋找答案》中提到，長期以來，我們把鄉(xiāng)村當(dāng)作實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的被動的資源提供者。今天，我們重新認(rèn)識鄉(xiāng)村的價值，倡導(dǎo)建設(shè)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，這是我們反思過去發(fā)展的弊端，創(chuàng)新“新發(fā)展范式”的體現(xiàn)。而這一新的發(fā)展范式既不是“回到農(nóng)”，也不是“繼續(xù)城”，而是城鄉(xiāng)融合。推動新型城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的最大公約數(shù)。